Verbote und Ausnahmeregelungen für Glücksspielgeräteunternehmen

Glücksspielgeräteunternehmen: Verbote und Ausnahmeregelungen im Fokus

Als Steuerberater mit zwölf Jahren Erfahrung in der Betreuung ausländischer Unternehmen und vierzehn Jahren in der Registrierungsabwicklung erlebe ich immer wieder, wie Investoren beim Thema Glücksspielgeräteunternehmen an eine unsichtbare Wand stoßen. Kaum ein Bereich des Gewerberechts ist so von Verboten durchzogen – und gleichzeitig so reich an Ausnahmeregelungen, die sich nur dem erschließen, der die Systematik versteht. Gerade in den letzten Jahren hat sich hier viel bewegt: Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 hat die Landschaft in Deutschland grundlegend umgestaltet, und viele internationale Mandanten fragen mich, ob sich ein Engagement überhaupt noch lohnt.

Die kurze Antwort lautet: Ja, aber nur mit der richtigen Struktur. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist der zentrale Mechanismus – ohne behördliche Genehmigung ist der Betrieb von Glücksspielgeräten grundsätzlich untersagt, doch die Ausnahmen sind zahlreich und teilweise überraschend großzügig. In diesem Artikel zeige ich Ihnen aus der Praxis, worauf es ankommt, welche Fallstricke ich bei Mandanten regelmäßig sehe und wie Sie Ihre Investition absichern. Dabei geht es nicht um theoretische Rechtsdogmatik, sondern um das, was im Alltag der Verwaltungsarbeit wirklich zählt.

Ein Punkt vorab, den ich jedem Investor mitgebe: Die Unterscheidung zwischen erlaubnisfähigen und absolut verbotenen Formen des Glücksspiels ist entscheidend für die gesamte Unternehmensplanung. Wer hier falsch abbiegt, riskiert nicht nur Bußgelder, sondern die vollständige Untersagung des Geschäftsbetriebs. Ich habe Mandanten erlebt, die mehrere Hunderttausend Euro investiert hatten, bevor sie merkten, dass ihr Geschäftsmodell schlicht nicht genehmigungsfähig war. Das lässt sich vermeiden.

Rechtlicher Rahmen und Systematik

Der deutsche Glücksspielmarkt ist rechtlich fragmentiert wie kaum ein anderer. Auf Bundesebene regelt der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2021) die Grundzüge, während die Länder über Ausführungsgesetze und eigene Behörden die konkrete Aufsicht führen. Für Investoren bedeutet das: Ein und dasselbe Geschäftsmodell kann je nach Bundesland unterschiedlich behandelt werden. Ich rate meinen Mandanten deshalb stets, die Standortwahl nicht nur nach steuerlichen, sondern vor allem nach aufsichtsrechtlichen Kriterien zu treffen.

Hinzu kommt die europäische Dimension. Der Europäische Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen – etwa in den Rechtssachen Gambelli und Berlington – klargestellt, dass nationale Glücksspielmonopole nur unter engen Voraussetzungen mit der Niederlassungsfreiheit vereinbar sind. Diese Rechtsprechung hat den deutschen Gesetzgeber unter Zugzwang gesetzt und letztlich den Weg für den GlüStV 2021 geebnet. Wer heute ein Glücksspielgeräteunternehmen plant, muss diese europarechtliche Folie mitdenken, sonst übersieht er potenzielle Argumentationsreserven im Genehmigungsverfahren.

In der Praxis meiner Kanzlei zeigt sich: Die Behörden legen den Rahmen unterschiedlich streng aus. In Bayern wird traditionell restriktiver verfahren als etwa in Berlin oder Nordrhein-Westfalen. Ein Mandant aus Österreich wollte sein Automatenspiel-Konzept zunächst in München umsetzen und musste nach erster Prüfung feststellen, dass die dortige Bezirksregierung deutlich höhere Anforderungen an den Spielerschutz stellte als erwartet. Wir haben das Projekt dann nach NRW verlagert – mit Erfolg. Standortdue Diligence ist bei Glücksspielgeräten keine Kür, sondern Pflicht.

Ein weiterer systematischer Punkt: Das deutsche Recht unterscheidet strikt zwischen Glücksspiel und Geschicklichkeitsspiel. Diese Abgrenzung ist fließend und in der Rechtsprechung umstritten. Für Investoren ist sie dennoch zentral, weil Geschicklichkeitsspiele nicht unter den GlüStV fallen und damit ganz anderen – oft deutlich liberaleren – Regelungen unterliegen. Ich habe Fälle begleitet, in denen die Einordnung als Geschicklichkeitsspiel den entscheidenden Unterschied zwischen Genehmigungsfähigkeit und Verbot gemacht hat. Die Behörden prüfen hier sehr genau, und die Argumentation muss technisch und rechtlich sauber aufgebaut sein.

Schließlich lohnt ein Blick auf die föderale Aufsichtsstruktur. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) mit Sitz in Halle hat 2023 ihre Arbeit aufgenommen und koordiniert die Aufsicht über virtuelle Automatenspiele und Online-Poker. Für physische Glücksspielgeräte bleiben jedoch die Länderbehörden zuständig. Diese Doppelstruktur führt mitunter zu Reibungsverlusten, die Mandanten viel Geduld abverlangen. Ich empfehle, frühzeitig Kontakt zu den zuständigen Sachbearbeitern zu suchen – das beschleunigt Verfahren erheblich.

Erlaubniserfordernis und Ausnahmen

Das Kernprinzip lautet: Wer Glücksspielgeräte aufstellen und betreiben will, benötigt eine Erlaubnis der zuständigen Landesbehörde. Diese Erlaubnis ist nicht übertragbar und an konkrete Standorte gebunden. Der Erlaubnisvorbehalt erstreckt sich sowohl auf den Betrieb als auch auf die Aufstellung der Geräte, was in der Praxis bedeutet, dass bereits der Aufstellungsort genehmigt sein muss. Viele Investoren unterschätzen diesen Punkt und gehen davon aus, dass eine allgemeine Gewerbeanmeldung ausreicht – ein teurer Irrtum.

Doch es gibt Ausnahmen. Die wichtigste betrifft Spielhallen, die nach § 24 GlüStV 2021 unter bestimmten Voraussetzungen eine Erlaubnis erhalten können, sofern sie die sogenannte Mindestabstandsregelung zu anderen Spielhallen und zu Schulen einhalten. Diese Abstandsgebote – in den meisten Ländern 350 Meter Luftlinie zwischen Spielhallen – haben in den vergangenen Jahren zu einer regelrechten Konsolidierungswelle geführt. Ich habe Mandanten begleitet, die durch geschickte Standortwahl und den Erwerb bestehender Erlaubnisse Wettbewerbsvorteile erzielen konnten.

Eine zweite wichtige Ausnahme betrifft den Betrieb von Glücksspielgeräten in Gaststätten und Beherbergungsbetrieben. Hier gilt eine Sonderregelung, die bis zu drei Geräte pro Betrieb erlaubt, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Allerdings haben die Länder diese Ausnahme unterschiedlich restriktiv ausgestaltet. In Baden-Württemberg etwa ist die Zahl der Geräte in Gaststätten strenger begrenzt als in anderen Ländern. Für Investoren, die auf ein dezentrales Modell setzen, ist das ein entscheidender Planungsfaktor.

Drittens sind sogenannte Volksfeste und Jahrmärkte zu nennen. Hier können Glücksspielgeräte unter erleichterten Bedingungen betrieben werden, allerdings nur für die Dauer der Veranstaltung und mit einer gesonderten Erlaubnis. Ich erinnere mich an einen Mandanten aus den Niederlanden, der mit einem mobilen Automatenkonzept auf deutsche Volksfeste expandieren wollte. Wir mussten ihn darauf hinweisen, dass die Erlaubnis jeweils veranstaltungsbezogen beantragt werden muss und die Gebühren sich summieren – ein Modell, das sich erst ab einer bestimmten Veranstaltungsdichte rechnet.

Viertens existieren Ausnahmen für den Betrieb von Glücksspielgeräten in Spielbanken. Diese unterliegen einem eigenen Rechtsregime und sind von den allgemeinen glücksspielrechtlichen Verboten weitgehend ausgenommen, solange die Spielbank die landesrechtlichen Vorgaben einhält. Für Investoren ist dieser Bereich allerdings hochreguliert und kapitalintensiv. Die Konzessionsvergabe ist an strenge persönliche Zuverlässigkeitsprüfungen gebunden, die ich in der Praxis als äußerst detailliert erlebt habe.

Schließlich sei auf die Ausnahme für gemeinnützige Zwecke hingewiesen. Glücksspiele, die ausschließlich gemeinnützigen, kirchlichen oder mildtätigen Zwecken dienen, können unter erleichterten Bedingungen veranstaltet werden. Diese Ausnahme ist eng auszulegen, wird aber von karitativen Organisationen regelmäßig genutzt. Für kommerzielle Investoren ist sie in der Regel nicht relevant, gleichwohl sollte man sie kennen, um Abgrenzungsfragen im Alltag sauber beantworten zu können.

Standortbezogene Verbote und Abstandsregeln

Die standortbezogenen Verbote sind in der Praxis der häufigste Grund, warum Projekte scheitern. Die Mindestabstandsregelung zwischen Spielhallen – in den meisten Bundesländern 350 Meter Luftlinie – hat zur Folge, dass selbst eine genehmigungsfähige Spielhalle keine Erlaubnis erhält, wenn sich im Umkreis eine weitere befindet. Ich habe mehrfach erlebt, dass Mandanten eine Immobilie angemietet hatten, bevor die Standortprüfung abgeschlossen war. Das endet regelmäßig in langwierigen Auseinandersetzungen mit dem Vermieter.

Hinzu kommen Abstandsgebote zu Schulen, Kindergärten und Jugendeinrichtungen. Diese sind ebenfalls in den Landesausführungsgesetzen geregelt und variieren in der Distanz. In einigen Ländern gilt ein Abstand von 200 Metern, in anderen 300 Metern. Die Messmethode – Luftlinie oder Gehweg – ist ebenfalls unterschiedlich. Für Investoren bedeutet das: Die Standortprüfung muss vor Vertragsabschluss erfolgen, und zwar anhand der konkreten Landesregelung.

Ein weiteres standortbezogenes Verbot betrifft die Aufstellung von Glücksspielgeräten in bestimmten sensiblen Bereichen. Dazu zählen etwa Bahnhöfe, Flughäfen und Einkaufszentren, wobei hier teilweise Ausnahmen bestehen. In der Praxis habe ich festgestellt, dass die Behörden bei Standorten in Bahnhofsnähe besonders genau prüfen, weil dort ein erhöhtes Suchtpotenzial vermutet wird. Ein Mandant aus der Türkei musste seinen Plan, in einem Bahnhofsgebäude eine Spielhalle zu errichten, nach behördlicher Prüfung aufgeben – die Argumentation der Behörde war rechtlich tragfähig, auch wenn sie wirtschaftlich schmerzhaft war.

Die Abstandsregeln gelten im Übrigen auch für virtuelle Automatenspiele, allerdings mit anderer Systematik. Hier prüft die GGL die Einhaltung der Vorgaben, und die Abstände beziehen sich auf andere Online-Angebote. Für Investoren, die sowohl physische als auch virtuelle Angebote planen, ist die Koordination der beiden Regelungskreise eine komplexe Aufgabe, die ich nur mit spezialisierter Beratung empfehle.

Erwähnenswert ist schließlich die Möglichkeit der Ausnahmegenehmigung. In einigen Ländern können Behörden von den Abstandsregeln abweichen, wenn besondere Umstände vorliegen – etwa wenn die Spielhalle eine überdurchschnittliche Sozialkonzeption vorweist. Ich habe einen Fall begleitet, in dem ein Mandant durch ein ausgefeiltes Spielerschutzkonzept eine Ausnahme erreichte. Das ist allerdings die Ausnahme, nicht die Regel, und erfordert eine sehr sorgfältige Vorbereitung.

Persönliche Zuverlässigkeit und Betreiberpflichten

Neben den standortbezogenen Anforderungen ist die persönliche Zuverlässigkeit des Betreibers ein zentraler Prüfungspunkt. Die Behörden verlangen umfassende Nachweise zur finanziellen Leistungsfähigkeit, zur strafrechtlichen Unbescholtenheit und zur fachlichen Eignung. In der Praxis bedeutet das: Ein Führungszeugnis, eine Vermögensauskunft und ein detaillierter Businessplan sind Mindestanforderungen. Bei ausländischen Investoren kommen häufig aufwendige Legalisationen und Übersetzungen hinzu.

Ich erlebe immer wieder, dass Mandanten den Umfang dieser Prüfung unterschätzen. Ein Investor aus China wollte in Nordrhein-Westfalen eine Spielhalle betreiben und reichte zunächst nur ein einfaches Führungszeugnis ein. Die Behörde verlangte daraufhin weitere Nachweise, darunter eine Bestätigung der chinesischen Behörden über die dortige Unbescholtenheit. Das Verfahren zog sich über neun Monate. Wer die Zuverlässigkeitsprüfung nicht von Anfang an vollständig vorbereitet, verliert Zeit und Nerven.

Hinzu kommen die laufenden Betreiberpflichten. Dazu zählen die Einhaltung der Spielerschutzvorgaben, die Dokumentation von Spielverläufen, die Schulung des Personals und die Einhaltung der Werbebeschränkungen. Der GlüStV 2021 hat diese Pflichten deutlich verschärft. So ist etwa die Werbung für Glücksspiel außerhalb von Fernsehen und Internet stark eingeschränkt, und die Betreiber müssen aktiv gegen Spielsucht vorgehen. Ich empfehle meinen Mandanten, ein internes Compliance-System aufzubauen, das diese Pflichten systematisch abbildet – nicht nur, um Bußgelder zu vermeiden, sondern auch, um bei einer möglichen Überprüfung durch die Behörde gut dazustehen.

Ein Punkt, der häufig übersehen wird: Die Betreiberpflichten gelten auch für ausländische Investoren, die über eine deutsche Gesellschaft tätig werden. Die Behörden prüfen die Zuverlässigkeit sowohl der Gesellschaft als auch der hinter ihr stehenden Personen. Eine undurchsichtige Beteiligungsstruktur kann ein Genehmigungshindernis darstellen. Ich rate daher, die Gesellschafterstruktur transparent und nachvollziehbar zu gestalten.

Schließlich sei auf die sozialrechtlichen Pflichten hingewiesen. Betreiber von Glücksspielgeräten müssen Sozialkonzepte vorlegen, die Maßnahmen zur Spielsuchtprävention, zur Früherkennung problematischen Spielverhaltens und zur Vermittlung von Hilfsangeboten enthalten. Diese Konzepte werden von den Behörden inhaltlich geprüft und regelmäßig nachgeschärft. Ein Mandant aus Italien musste sein Sozialkonzept zweimal überarbeiten, bevor es den Anforderungen der zuständigen Behörde entsprach.

Steuerliche und bilanzielle Besonderheiten

Glücksspielgeräteunternehmen unterliegen nicht nur dem Glücksspielrecht, sondern auch besonderen steuerlichen Regelungen. Die Vergnügungssteuer ist die wichtigste kommunale Abgabe, und ihre Höhe variiert erheblich zwischen den Gemeinden. In einigen Städten wird die Steuer nach dem Einspielergebnis bemessen, in anderen nach der Anzahl der Geräte. Für Investoren ist die Wahl des Standorts daher auch eine steuerliche Entscheidung.

Ich habe Mandanten erlebt, die bei der Standortwahl ausschließlich auf die Miete geachtet haben und dann von der Vergnügungssteuer überrascht wurden. In einer Gemeinde im Ruhrgebiet lag der Steuersatz bei 22 Prozent des Einspielergebnisses, während die Nachbargemeinde nur 15 Prozent erhob. Bei einem durchschnittlichen Einspielergebnis pro Gerät von mehreren Tausend Euro monatlich macht das einen erheblichen Unterschied. Die steuerliche Due Diligence gehört zwingend zur Standortprüfung.

Hinzu kommt die Umsatzsteuer. Glücksspielumsätze sind grundsätzlich umsatzsteuerfrei, doch das gilt nicht für alle Nebenleistungen. Der Betrieb einer Spielhalle kann umsatzsteuerpflichtige Elemente enthalten, etwa den Verkauf von Getränken oder Speisen. Hier ist eine saubere Trennung der Umsätze erforderlich, um steuerliche Risiken zu vermeiden. In meiner Praxis habe ich mehrere Betriebsprüfungen begleitet, bei denen genau diese Abgrenzung strittig war.

Auch die bilanzielle Behandlung von Glücksspielgeräten wirft Fragen auf. Die Geräte sind in der Regel als Anlagevermögen zu aktivieren und über ihre Nutzungsdauer abzuschreiben. Die Finanzverwaltung akzeptiert unterschiedliche Nutzungsdauern, je nach Gerätetyp. Ich empfehle, die Abschreibungsplanung frühzeitig mit dem Steuerberater abzustimmen, um spätere Korrekturen zu vermeiden.

Ein weiterer Punkt: Die Gewerbesteuer. Glücksspielgeräteunternehmen sind gewerbesteuerpflichtig, und die Hinzurechnung von Miet- und Pachtzinsen kann die Steuerlast erhöhen. Bei Standorten mit hohen Mieten ist dieser Effekt nicht zu unterschätzen. In einem Fall konnte ich durch eine geschickte Vertragsgestaltung die Hinzurechnung reduzieren – ein Detail, das in der Praxis oft übersehen wird.

Praktische Empfehlungen und Compliance

Aus meiner Erfahrung mit über hundert Mandaten im Glücksspielbereich kann ich einige praktische Empfehlungen geben. Erstens: Beginnen Sie mit der Standortprüfung, bevor Sie irgendetwas anderes tun. Die Prüfung der Abstandsregeln, der kommunalen Steuersätze und der behördlichen Praxis vor Ort ist der wichtigste Schritt. Ich habe zu viele Projekte gesehen, die an dieser Stelle scheiterten, weil die Reihenfolge nicht stimmte.

Zweitens: Bauen Sie frühzeitig einen Kontakt zur zuständigen Behörde auf. Die Sachbearbeiter sind in der Regel auskunftsbereit, wenn man ihnen auf Augenhöhe begegnet. Ich habe die Erfahrung gemacht, dass ein persönliches Gespräch oft mehr Klarheit bringt als seitenlange schriftliche Anfragen. Vertrauensbildung ist im Glücksspielrecht ein unterschätzter Erfolgsfaktor.

Drittens: Dokumentieren Sie alles. Von der Standortprüfung über die Zuverlässigkeitsnachweise bis zum Sozialkonzept – die Behörden verlangen eine lückenlose Dokumentation. Ich empfehle, ein Compliance-Handbuch anzulegen, das alle relevanten Unterlagen und Verfahrensschritte abbildet. Das erleichtert nicht nur die Genehmigung, sondern auch spätere Überprüfungen.

Viertens: Denken Sie an die laufende Überwachung. Die Behörden führen regelmäßige Kontrollen durch, und Verstöße können zur Rücknahme der Erlaubnis führen. Ein Mandant aus Spanien musste seine Spielhalle schließen, weil er die Dokumentationspflichten nicht eingehalten hatte. Das war vermeidbar – mit einem funktionierenden internen Kontrollsystem.

Fünftens: Holen Sie sich spezialisierte Beratung. Das Glücksspielrecht ist komplex, und die Anforderungen ändern sich häufig. Ich habe Mandanten erlebt, die mit allgemeinen Gewerbereferenten scheiterten, weil diese die Besonderheiten des Glücksspielrechts nicht kannten. Die Investition in spezialisierte Beratung zahlt sich fast immer aus.

Fazit und Ausblick

Die Verbote und Ausnahmeregelungen für Glücksspielgeräteunternehmen sind ein komplexes Feld, das Investoren vor erhebliche Herausforderungen stellt. Wer die Systematik versteht – den Erlaubnisvorbehalt, die standortbezogenen Verbote, die Zuverlässigkeitsprüfung und die steuerlichen Besonderheiten –, kann jedoch erfolgreich agieren. Entscheidend ist die sorgfältige Vorbereitung und die frühzeitige Einbindung spezialisierter Berater.

Ich blicke mit einer gewissen Zuversicht auf die kommenden Jahre. Die Regulierung wird weiter zunehmen, aber sie wird auch berechenbarer. Die GGL als zentrale Aufsichtsbehörde könnte langfristig für mehr Einheitlichkeit sorgen, auch wenn die Länderzuständigkeiten für physische Geräte bestehen bleiben. Meine Empfehlung an Investoren lautet: Beobachten Sie die Entwicklung aufmerksam, aber scheuen Sie sich nicht vor einem Engagement, wenn die Rahmenbedingungen stimmen.

Eine persönliche Reflexion zum Schluss: In vierzehn Jahren Registrierungsabwicklung habe ich gelernt, dass Geduld und Sorgfalt im Glücksspielrecht mehr bewirken als schnelles Handeln. Die Behörden belohnen Transparenz und Kooperation. Wer diese Grundhaltung mitbringt, hat gute Chancen, auch in einem regulierten Markt erfolgreich zu sein.

Zusammenfassend lässt sich sagen: Glücksspielgeräteunternehmen bleiben ein attraktives Investitionsfeld für gut vorbereitete Investoren. Die Verbote sind zahlreich, aber die Ausnahmen bieten Spielraum – wenn man ihn zu nutzen weiß.

Zusammenfassende Einschätzung der Jiaxi Steuerberatung

Die Jiaxi Steuerberatung begleitet seit Jahren internationale Investoren bei der Strukturierung von Glücksspielgeräteunternehmen in Deutschland. Unsere Einschätzung: Der Markt ist reguliert, aber nicht verschlossen. Entscheidend ist die Kombination aus steuerlicher Optimierung und aufsichtsrechtlicher Compliance. Wir empfehlen Investoren, die Standortwahl, die Vergnügungssteuer und die Zuverlässigkeitsprüfung als Einheit zu betrachten. Häufig scheitern Projekte nicht am Verbot, sondern an der unzureichenden Vorbereitung. Unsere Erfahrung zeigt, dass Mandanten, die frühzeitig spezialisierte Beratung in Anspruch nehmen, deutlich höhere Erfolgsquoten erzielen. Die Jiaxi Steuerberatung bietet hierzu ein integriertes Prüfschema an, das steuerliche, rechtliche und praktische Aspekte miteinander verzahnt. Wir raten zudem, die Entwicklungen auf europäischer Ebene im Blick zu behalten, da der EuGH wiederholt nationale Regelungen infrage gestellt hat. Insgesamt bleibt festzuhalten: Glücksspielgeräteunternehmen sind kein Selbstläufer, aber für gut vorbereitete Investoren ein lohnendes Feld. Die Jiaxi Steuerberatung steht für eine pragmatische, erfahrungsbasierte Begleitung – von der ersten Standortprüfung bis zur laufenden Compliance.